La nécessité de financer les investissements portés par des Collectivités Territoriales, les Régions et les Communes, soulève la question de la mobilisation des ressources locales. Pourquoi et comment faire progresser la fiscalité locale afin d’augmenter les recettes de ces Collectivités ? Imagine Demain a interrogé Paul Amegakpo, expert en gouvernance à l’Institut Tamberma pour la Gouvernance (ITG).
À travers son éclairage, le chercheur met en lumière les principaux freins au dynamisme des recettes fiscales locales et souligne la nécessité de réformes juridiques visant à renforcer le transfert effectif de compétences fiscales de l’État central vers les collectivités territoriales.
Le Code général des impôts, document de référence en matière fiscale, relève essentiellement de l’autorité du ministère des Finances et du Budget. Son application est assurée en grande partie par l’Office Togolais des Recettes (OTR), chargé de mobiliser l’essentiel des ressources fiscales locales avant d’en rétrocéder des quotes-parts aux Collectivités Territoriales. Nonobstant les quatre (04) taxes locales prévues par le Livre Deuxième de ce Code, ce mode d’organisation contribue à maintenir une forte centralisation des recettes au niveau de l’État, limitant ainsi l’autonomie financière des Collectivités Territoriales.
Ainsi, au Togo, quelques taxes seulement restent effectivement mobilisables au niveau local, contre une vingtaine affectée aux Collectivités Territoriales dans certains pays comme la Centrafrique.
Cette situation pourrait être corrigée en donnant aux Collectivités des compétences fiscales adaptées.
L’autonomie financière, un pilier sine qua non de la décentralisation
Une décentralisation réussie repose sur deux principes fondamentaux : l’autonomie administrative et l’autonomie financière des collectivités territoriales.
L’autonomie administrative s’acquiert par le transfert de compétences de l’État vers les collectivités, notamment les communes et les régions, les deux niveaux de collectivités territoriales au Togo. L’Etat togolais, à travers la Loi sur la Décentralisation et les Libertés locales, a reconnu neuf (09) domaines de compétences aux Régions et aux Communes avec des compétences propres, des compétences transférées et des compétences partagées avec l’Etat à savoir : développement et aménagement du territoire ; urbanisme et habitat ; infrastructures, équipements, transports et voies de communication ; énergie et hydraulique ; assainissement, gestion des ressources naturelles et environnement ; commerce et artisanat ; santé, population, action sociale et protection civile ; sports, loisirs, tourisme et action culturelle et enfin ; éducation et formation professionnelle.
Quant à l’autonomie financière, les Collectivités Territoriales y accèdent essentiellement par la mobilisation des recettes communales et régionales qui alimentent leurs budgets. Ces ressources devraient être encadrées par une loi dédiée à la fiscalité locale, quitte à l’intégrer au Code général des impôts. Notons qu’au Togo, ce code confère aux Collectivités la possibilité de lever quelques taxes, mais un nombre très limité. Il s’agit de la taxe d’habitation; la taxe annuelle dite de voirie ; la taxe sur les spectacles et autres manifestations publiques ; la taxe sur les appareils automatiques procurant un jeu, un spectacle, une audition ou un divertissement.
La perception fiscale reste principalement l’affaire de l’Office togolais des recettes (OTR) et des services de l’État, qui assurent la collecte avant de rétrocéder des quotités aux Collectivités Territoriales. Ces quotités ou fiscalité partagée concerne le Droit de patente (ancienne Taxe Professionnelle Unique « TPU) et la Taxe foncière. Si jadis la TPU est rétrocédée aux Collectivités Territoriales à un taux de 90%, force est de constater que ce taux est réduit à 50% pour le Droit de patente.
Diversifier les assiettes fiscales des Collectivités Territoriales
Il est constaté que les assiettes fiscales prévues demeurent limitées. Les collectivités disposent pourtant elles-mêmes d’un potentiel de mobilisation de ressources plus important, si les taxes fiscales et non fiscales, notamment les redevances et les droits, leurs sont clairement définies.
Les redevances sont généralement des sommes dues aux Collectivités par des personnes physiques ou morales qui profitent directement d’un service public ou d’un ouvrage public que les Collectivités Territoriales mettent à leur disposition en contrepartie des bénéfices tirés. Au Togo, il est toutefois observé que ce type de fiscalité reste faiblement viabilisé. En l’absence d’une nomenclature claire définissant les prestations pouvant donner lieu à des redevances, les Collectivités vont toujours peiner à innover et à développer de nouvelles sources de revenus auprès des citoyens et des entreprises.
Il en est de même pour les droits qui sont, contrairement aux redevances, sans contrepartie directe et sont des montants perçus par l’Etat et les Collectivités Territoriales sur des biens spécifiques, des transactions financières ou lors de l’enregistrement, du traitement et de l’analyse des actes. D’où la nécessité, pour le Togo, de mettre en place une législation fiscale spécifique aux Collectivités Territoriales pour diversifier, optimiser et élargir les assiettes fiscales. Une telle réforme permettrait de mieux structurer les sources de financement des Régions et des Communes, en les organisant au moins à trois niveaux.
Le premier niveau devrait regrouper les subventions de l’État ainsi que les apports des autres partenaires en soutien aux Collectivités Territoriales. Ces ressources s’inscriraient dans le cadre du Fonds d’Appui aux Collectivités Territoriales (FACT), une pratique déjà existante.
Au-delà des pratiques actuelles, il est important que le Fonds d’appui aux collectivités territoriales (FACT) se transforme en véritable fonds de péréquation, c’est à dire en fonds qui redistribue l’impôt de manière discriminée en favorisant les Régions et les Communes qui ont le plus besoin en fonction de leur viabilité économique et au nom du principe d’équilibre dans l’aménagement du territoire.
Le renforcement du système de péréquation apparaît essentiel, dans la mesure où toutes les Collectivités Territoriales ne disposent pas des mêmes capacités économiques pour générer des ressources. Le FACT apparait donc comme un véritable outil de péréquation, appuyé par des subventions de l’État et des financements des partenaires, et orienté de manière plus sélective vers les Communes et Régions les moins favorisées.
Le deuxième niveau concerne la nécessité pour les Collectivités Territoriales d’avoir les taxes et impôts locaux propres. A ce stade, il convient d’élargir et de diversifier les assiettes fiscales au-delà de celles prévues aujourd’hui par le Code général des impôts. L’objectif serait de mettre en place une nomenclature plus détaillée, fondée sur les réalités et les pratiques locales, afin de permettre aux contribuables de s’acquitter effectivement des contributions pour des services dont ils bénéficient directement auprès des Communes et des Régions et de mieux comprendre les taxes auxquelles ils sont assujettis. Une telle clarification offrirait également aux Collectivités Territoriales une base légale plus solide pour planifier et optimiser la collecte des recettes locales propres. En retour, une telle réforme inciterait les contribuables à un « civisme fiscal » volontaire et responsable.
Le troisième niveau porte sur le principe de quotités des impôts de l’Etat à rétrocéder aux Communes et aux Régions. Par ce mécanisme, l’État mobilise certaines recettes et en reverse une quote-part aux Collectivités Territoriales. Actuellement, seuls le Droit de patente et la Taxe foncière sur les propriétés bâties ou non – bâties sont collectés par l’Office togolais des recettes (OTR) qui en rétrocède un pourcentage aux Collectivités. La situation de la Taxe d’Habitation reste à clarifier car quoiqu’affectée aux Collectivités Territoriales, elle est perçue par l’OTR avant de faire l’objet de rétrocession. Il serait également judicieux de voir la possibilité de rétrocéder une quote-part sur la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), les contributions des Licences et les redevances d’exploitation des ressources forestières spécifiquement aux Régions qui sont souvent moins desservies, en raison de la territorialité des taxes, par les ressources fiscales et non fiscales locales et qui méritent d’être davantage soutenues pour leur meilleure implication dans la planification et l’exécution des politiques et actions publiques locales au plus près de l’Etat.
Le Togo doit davantage renforcer la part de contribution des Collectivités Territoriales à la masse des dépenses publiques à l’instar d’autres pays où les Collectivités Territoriales jouent un rôle actif dans le financement de leur développement
Il est généralement admis que les charges publiques des Collectivités Territoriales devraient représenter plus de 50 % des dépenses publiques totales afin de réduire la forte centralité des interventions de l’Etat au profit des Communes et des Régions. Autrement dit, si toutes les dépenses publiques d’un Etat s’élèvent à 1 000 milliards de francs CFA, les Collectivités Territoriales devraient en assumer environ 500 milliards, l’État central prenant en charge l’autre moitié. À titre de comparaison, en France, entre 65 % et 70 % des dépenses publiques sont exécutées par les Collectivités Territoriales, et non par l’État central. En Allemagne, cette part dépasse même 70 %.
En Afrique, l’Afrique du Sud s’est engagée dans la décentralisation depuis les années 1990 et consacre aujourd’hui au moins 50 % de ses dépenses publiques à l’exécution par les Collectivités Territoriales.
Dans une logique de gestion de proximité et du principe de subsidiarité, les Collectivités Territoriales consacrent une part plus importante des dépenses publiques au bien-être des populations et aux investissements dans le développement inclusif que l’État central. La gestion publique s’en trouve plus proche des citoyens, permettant une meilleure prise en charge des besoins et une résolution plus rapide des problèmes à l’échelle locale, évitant leur aggravation.
En l’absence de statistiques précises au Togo, les observations empiriques indiquent que cette part ne dépasserait pas actuellement 10 % de la masse totale des dépenses publique. Ce qui est dérisoire. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire que l’État togolais repense la fiscalité locale à travers l’élaboration d’une loi spécifique applicable à la fiscalité des Collectivités Territoriales. Une telle réforme permettrait de renforcer les recettes locales, promouvoir le civisme fiscal et donner aux Collectivités les moyens de financer davantage de services publics au bénéfice des populations.
À titre d’exemple toujours, la Centrafrique ambitionne de faire de la fiscalité locale le cheval de bataille de l’autonomie financière de sa décentralisation.
Le pays s’est adopté dès 2021 d’une politique nationale de décentralisation sur dix ans, définissant la vision, la mission et les grandes orientations de ce mode d’organisation de l’Etat. Dans ce document, la fiscalité locale est identifiée comme un levier central de l’autonomie financière, en complément de l’autonomie administrative des Collectivités Territoriales.
Alors même que les élections locales n’avaient pas encore été organisées, la Centrafrique avait déjà engagé la planification de l’autonomisation financière à travers l’élaboration d’une loi sur la fiscalité locale. Tenues en décembre 2025, les élections locales permettent aujourd’hui la mise en place progressive des institutions locales, au même moment que les réformes juridiques en cours leur offrent un cadre adapté pour organiser la collecte des recettes et des ressources financières au niveau local. Une avancée majeure.
Grâce à ces réformes, les collectivités territoriales disposeront de l’autonomie et de la latitude nécessaires pour mobiliser une part importante des recettes destinées à alimenter les budgets des communes et des régions.
